当前“互联网+政务服务”存在的问题及对策研究

摘要：[目的/意义]“互联网+政务服务”是体现服务型政府和数字治理的关键，全面总结现状，分析问题，有助于“互联网+政务服务”的深入推进。[方法/过程]文章通过实地调研和长期观察，系统总结“互联网+政务服务”存在的问题，借鉴国外经验，提出可行的对策。[结果/结论]研究发现，当前“互联网+政务服务”存在推进不协调，立法机制不完善，“信息孤岛”加剧，大数据能力建设不足，绩效监管主体不明确，小微企业成为服务短板等问题。文章结合我国实际情况，借鉴国外成功经验，提出了可行的对策建议，希望对我国“互联网+政务服务”工程的深入推进提供参考。

20世纪以来，在经济全球化、信息网络化、社会顾客化趋势的冲击下，世界各国的行政生态环境发生了巨大的变化。公共管理理念从传统公共行政，走向新公共管理和新公共服务，政府组织形态从职能科层制政府，走向无缝隙整合和整体性政府，尤其值得关注的是新公共服务理论的提出以及服务型政府的相关建设实践。当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界，是20世纪70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。以建设“智慧政府”为重点，国内各个城市都在加快建设智慧城市，着力推进“一网通办”和“一网统管”的“最多跑一次”举措，通过建立大数据中心实现政府数据的互联互通和共建共享共用。“互联网+政务服务”建设需解决的根本问题是数据的交换、共享、利用及跨组织业务协同和流程再造。

传统的政府强调以效率原则作为行政管理的最高标准，运用相对固定的行政程序达到既定的目标，具有权力集中、层级分明、职能明确、讲究秩序的特点。然而，在信息时代公共部门和私人组织一样，面临着日益加剧的“顾客、竞争和变化”的压力，刻板僵化的科层制政府组织难以提供社会需要的个性化、柔性化、知识化的公共服务，表现出极大的不适应，造成了财政危机、管理危机和政府信任危机。为了摆脱困境，从20世纪70年代末开始，以新公共服务理论为核心的当代行政改革逐渐成为主流，西方国家掀起了旨在提高政府部门工作效率和公共服务质量的“政府再造运动”。“政府再造运动”的载体是电子政务，即使用信息技术作为政府效率优化的工具，实现政府组织结构和业务流程的再造。

“互联网+政务服务”是电子政务的G2B（政府与企业之间的电子政务）和G2C（政府与公众之间的电子政务）模式，其成效取决于“互联网+政务”建设的成熟度。“互联网+政务”是指电子政务的G2G（行政机关到行政机关）模式，是政府运用IT技术将政府管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后在互联网上实现，打破条块分割、职能孤岛和层次割裂的制约，实现灵活、快速、高效的“互联网+政务服务”。同时，加强纵向跨层级政府业务运作的有效对接监管，汇集政务大数据和社会大数据进行科学决策，最终为社会提供高效、优质、廉洁的整体化管理、服务和决策。“互联网+政务”不是互联网技术与传统政务的简单叠加，不是用先进的信息技术去适应落后的政府业务模式，而是一场深远的政府革命。“互联网+政务”的实质是基于信息共享的政务协同，最大限度地利用网络技术的开放性和共享性，以社会服务为中心，突破以职能为中心、条块分割的政府管理体制。由此可知，这场变革的根本驱动力是开放式网络带来的信息资源共享和业务流程协同。“互联网+政务”和“互联网+政务服务”的推进，很大程度上决定了服务型政府建设的成败。

2.1 市、区两级政府“互联网+政务服务”协调不足

受限于条块分割的行政体制，许多市级城市在财政预算上实行市、区两级财政预算，导致各个部门在政府信息化建设上缺乏协调。市政府在“互联网+政务服务”建设过程中顶层设计能力还有待提升，较少地从全局视角出发进行统筹规划、制定统一标准，让各级政府部门按照统一的标准进行操作；在数据库建设过程中，当前市级层面重点围绕四大基础数据库建设，而部分区级却在承接市级四大基础数据库建设的同时，额外增设新的数据库，导致市、区级政务数据库架构兼容性较低，因融合度不够而无法发挥出政务数据库有效支撑政务服务和政府宏观政治经济决策的作用；其次，还表现在城市综合治理工作中。当前城市级层面网格化管理系统、市民热线与政务系统独立运行，协同性较差。相反，部分区级实行三线合一模式进行城市综合治理，收效很好。总之，这种“一对多”或者“多对一”等众多不匹配、不协调现象不利于城市在整体上推动“互联网+政务服务”工作。

2.2“互联网+政务服务”的相关立法机制有待完善

“互联网+政务服务”推进过程中涉及的相关业务，需要身份的认证，各个省份和城市若没有相关的法律规章制度，将可能导致业务办理不能按照“互联网+”的思维有效推进。在后台审批变革方面，审批权限和流程的改革需要在整个市级层面对相应的法律法规进行完善，需要从法律制度层面上做出根本性变革。对于数据共享开放以及政务大数据分析而言，政务数据资源哪些必须共享、开放，哪些属于涉密、隐私数据，并无统一、明确的制度规定，数据资源的编目、数据审查、权限设定、数据公布、数据更新等环节缺乏法律法规指导。

2.3 政府“信息孤岛”逐步转向“平台孤岛”

在电子政务建设推进过程中，有雄厚的财政资源以及技术和产业支持信息化支撑的区域和城市建设速度较快。政府部门以平台的名义立项，纷纷探索构建本部门的信息系统，支撑本部门政务服务效率和效果的提升。在“条强块弱”的局面下，这种平台建设不但不会有助于消弭“信息孤岛”，反而极大地强化了已存在的“信息孤岛”，并且导致“信息孤岛”向着“平台孤岛”转变。

2.4 政务大数据的建设能力不足

当前政务大数据建设既缺乏统一数据仓库，也缺乏具有大数据分析能力的团队。数据库的建设面向审批服务和业务流程办理，没有独立的后台政务大数据中心，制约了政府利用政务大数据进行科学决策，影响了精准服务的实现，不能充分发挥政务大数据的价值。从国际上看，政府对外开放数据是其后台政务大数据的子集合，数据开放工作是在政务大数据中心（数据仓库）建设的基础上，经由专业大数据团队对数据进行“脱敏”之后方才对社会公众和企业开放的，但是相对于国外实践来说，我国政府部门开放的数据集数量较少，且大部分数据以人类可读格式呈现，缺少可机读格式和API接口，制约了政府大数据的分析和深度应用。同时，数据集并没有按时更新，数据安全和隐私也不能得到有效保障。

2.5 业务办理流程的绩效监管主体不明确

政府业务流程再造是“互联网+政务服务”的核心，但业务办理流程的效能建设存在监管力度不足，监管缺位与越位并存等问题。当前，“互联网+政务服务”的绩效监管缺乏独立客观的监督机构，由于职能部门是相关业务的执行者和利益相关者，既是裁判员又是运动员，会导致监管缺乏独立性和科学性，现行由职能部门牵头的监管系统存在弊端。对此，制定政策和监管执行职能应进行分离、责任明确，通过严格的监督考核防止缺位与越位。需要注意的是，该绩效监管牵头机构需要有“平台性”思维，能够站在公共利益的角度执行对业务的独立监管职能，推进各部门的协调联动和信息共享，从而更加客观中立地增强监管的整体效能。

2.6 小微企业成为“互联网+政务服务”短板和盲区

小微企业是政府推动大众创业和万众创新，进一步激发市场活力和加快形成发展新动能的关键市场主体，作为当前市场和科技发展最前沿的代表，小微企业呈现出资源短缺、变动性大、业务域新、经营灵活等特点。小微企业涉及的业务范围与规模企业存在较大的差异，因此，小微企业的需求也常常成为政务服务未能及时覆盖的空白地带。加之小微企业往往缺乏足够的资金和人力，多数政务服务都要亲自去申请办理，耗时甚久。而这种业务的办理时间、人力成本常常会极大影响小微企业的发展。因而，迫切需要为小微企业提供便捷高效的政府服务。

2.7“互联网+政务服务”的管理机制有待优化

我国政府目前在“互联网+政务服务”方面，缺乏像美国首席信息官（Chief Information Officer,CIO）这样的强力推进机制。政府办公厅、经济与信息化委员会、发展与改革委员会、审批改革办公室、科技委员会，以及市、区两级等都具有部分信息化管理的职能，管理机制不顺畅且整合能力不强。信息化建设资金多渠道，项目审批机制没有收口整合，导致“平台孤岛”的大量产生。因此，建立政府首席信息官机制也是我国政府需要考虑的问题。

3.1 优化项目管理机制

受限于条块分割的政府组织结构，政府部门以职能为中心，仅围绕本部门业务开展政务服务工作。政府预算管理上实行市、区两级财政预算，加之各部门有充足的财政资金进行部门的信息化建设，导致各个部门在政府信息化建设上各自为政，缺乏协调。借鉴美国纽约和新加坡“互联网+政务服务”的经验，制定“互联网+政务服务”的顶层设计方案，统一整个城市“互联网+政务服务”的技术标准、业务标准、数据标准和绩效标准。我国政府应该从全局视角出发进行统筹规划、制定统一标准，建立省、市、县（区）统一的信息化项目管理机制，将规划、立项、实施、验收和评估等环节形成闭环管理机制，从项目管理层面杜绝“信息孤岛”问题。

3.2 完善立法机制

在国家相关法律法规的基础上，加快制定“互联网+政务服务”所涉及的网上预审、告知承诺、受审分离、信息互认等方面的管理制度和服务规范。编制电子证照、身份认证、政务云、大数据应用的管理办法和技术规范。在法律层面上明确做出规定，为“互联网+”政府审批流程中电子签章的使用提供法律依据。在“互联网+政府服务”背景下，政府职能按照需求进行流程重组，必然涉及到相关部门权责清单和审批制度的变更，这就需要根据实践情况从法律的角度对政府权责清单进行重新界定，建立政府部门权责清单的动态化机制，推动政府业务流程的迭代优化，从而实现后台审批制度的改革。重点推动电子政务系统和个人隐私的安全保护，避免引起不必要的数据泄露和隐私问题，使各种服务系统和网络能够安全、可靠、稳定地运行。

3.3 实现跨部门数据目录共享和交换

从本质上来说，政务数据资源目录体系是服务于具体业务的，只有基于自身业务和跨部门需求，才能让数据资源目录体系切实发挥其在推动政府部门信息共享开放的重要作用。“互联网+政务服务”要以社会服务为目标，以跨部门流程的需求制定部门资源目录，明确目录数据的唯一采集部门，避免多部门重复采集，数据集的采集权和使用权分离，做到“谁采集，谁负责”，在数据“一源多用”的过程中，明确涉及数据的来源。通过具体业务需求为驱动，有效地推进政府部门之间信息共享，明确政府数据目录建设制度，超越部门职能界限，打破信息孤岛。

3.4 推进政务大数据和政府开放数据工作

政务大数据建设是政府利用大数据提升政务服务水平，并做好数据开放的基础工作。针对政务大数据建设问题，按照决策主题划分，构建统一、物理独立的数据仓库是政务大数据中心的理想方案。一个高水平的大数据团队则是政府大数据建设的重要保障，借鉴纽约市长数据分析办公室以及首席分析官（Chief Analytics Officer,CAO）模式，构建架构灵活的大数据团队。以团队为依托，一方面推动上述数据交换系统和数据仓库建设，另一方面基于建设的数据仓库进行大数据分析以及其他部门人员大数据能力培训工作，稳步提升政府整体的大数据能力。针对政府数据开放而言，要做好如下工作：一是，不断完善和修订《政府数据开放条例》细则。在制度建设层面进行顶层设计，为数据开放提供可靠制度保障。具体拟定开放数据的分类标准、数据获取技术、开放申请流程与数据开放接口的实施政策，梳理政府数据采集保障和安全管理标准等；二是，建立政府数据开放的领导和行政协调机制。政府制定专门的政府数据开放主管部门，整体推进、综合协调各部门的数据开放、应用和管理。依据法定职能明确政府数据开放的归口管理部门，在县（区）级设立首席信息官，负责统筹本部门或者本地区数据开放的运作协调，收集数据开放的相关反馈并跟进改善；三是，完善政府数据开放与其他相关工作的衔接机制。按照加强政府信息资源统一管理的要求，建立数据开放与相关工作的衔接机制，将信息公开、政务公开、数据开放、大数据应用和政务服务作为一个整体进行统筹安排，规范相关主管部门在政府数据开放方面的法定职责；四是，建立常态化的数据开放标准规范和质量安全管理机制。制定开放数据的元标准，建立数据更新、审核、复核、责任追究机制，充分保护个人重要信息，防止出现个人隐私或人物画像还原，监管开放数据的使用和传播，保护其不被滥用；五是，加强数据开放的互动管理，提高企业、个人、科研院所以及其他社会组织等多主体的参与积极性，可以通过数据开发竞赛等形式鼓励社会主体参与到数据的开发利用。

3.5 建立绩效监督体系

针对业务流程监管中存在的监管不明确、监督力度不足和利益相关者牵头监管机制的弊端，美国纽约和新加坡都借助公众和中立第三方机构，实现对政务业务办理效能客观的绩效监督。美国纽约政府监督体系由测评域、测评类目、测评组和测评指标4个层面组成，保障了在电子政务建设过程中和建成后，还能有效监控业务流程指标的达成度。本文认为业务流程的绩效管理和评估必须由中立的协调部门立足于全局视角进行规划牵头，站在公共利益的角度执行对业务的独立监管，推进各部门的协调联动和信息共享，从而更加客观中立地增强绩效监管的整体效能。

3.6 制定小微企业定制化服务策略

一是，加强针对小微企业网上业务办理的推广宣传。政府应该通过多种途径宣传网上政务大厅，让更多的企业了解并使用服务平台。除了微博、报纸、电视等宣传途径，开通微信公众号，及时推送相关政策和业务信息。政府可以选择更有针对性的途径来拓展网厅用户，如通过业务窗口分发宣传单、孵化园管理人员下发通知等方式，使小微企业更深入地了解网上办事服务；二是，设立小微企业办事服务专栏。小微企业的特点决定了其业务办理需求与传统业务的差别，成为政府业务的覆盖盲点，因此，建议设立专门针对小微企业的办事服务专区，更好地服务小微企业；三是，构建针对小微企业的咨询和反馈平台。小微企业区别于一般的规模企业，在业务需求、审批政策等方面具有特殊性，因此，对小微企业相关问题提供专业咨询以及对小微企业需求意见的反馈很有必要性。针对小微企业在办理业务过程中遇到的多种问题，建议结合线上和线下两种途径建立专业的咨询和反馈平台，基于反馈和咨询平台的信息，政府可以及时出台更有针对性的调整措施，及时满足小微企业的需求；四是，以小微企业的需求倒逼业务流程再造和部门协同。政府可以通过座谈会、服务窗口、业务数据分析等多途径了解和归纳小微企业的具体需求。政府部门以业务量和企业反馈的主要问题为主要依据，结合业务办理的实际情况逐步完善办事标准，为企业创造公平、公开、透明的办事环境。同时，政府可以以企业的需求为主线推进跨部门业务的整合，着重推动“一口受理”的建设。

3.7 探索适合国情的“互联网+政务服务”推进机制

本研究对美国纽约市政府首席信息官、联邦预算办公室（Office of Management and Budget,OMB）和首席数据分析官机制进行调研分析。需要从法律上确保首席信息官机制从上到下的执行力，使首席信息官机制具备以下特征：其一，每个层级的政府、各个政府机构都设置政府首席信息官岗位；其二，政府首席信息官实施垂直管理体制，人事管理权和工资奖励不受所在部门的管辖；其三，政府部门首席信息官在其所在机构还要具有业务流程的决定权和信息资源的处置权，能够很好支撑跨部门流程再造的顺利推进，能够打破部门利益的限制，站在顶层设计规划的角度推进整合型的“互联网+政务服务”系统。另外，预算办公室和政府首席信息官应该共同负责各个政府机构申报的信息系统项目，政府首席信息官负责按照整体规划和统一的政府数据目录体系，判断新报项目是否有重复建设问题。预算办公室行使审批立项的权力。所有的信息化建设项目经费，都收口在预算办公室和政府首席信息官统一管理，实现项目的规划、立项、建设、评估等环节全过程监管，从根本上杜绝信息孤岛的出现。美国纽约市政府还设置了首席数据分析官岗位，直接对市政府负责。政府首席数据分析官既负责政府大数据中心建设，又负责政府数据开放。即建立政府大数据中心及其分析技术体系，推动纽约市政务服务走向整体化和精细化，同时负责政府数据的开放，提升政务服务的透明度。

推进“互联网+政务服务”是各级政府深化改革、主动适应新形势的重要举措，对加快转变政府职能，提高政府服务效率，提升政府治理能力现代化水平有着重要的意义。各级政府重视“互联网+政务服务”，在提高政府效率，提升公众满意度等方面取得一定成效，但目前仍存在一些亟待解决的问题。本研究在实践调研的基础上，系统总结“互联网+政务服务”建设的难点问题，借鉴国外的成功经验，从制定顶层设计方案、完善立法机制、推动数据交换共享、推进政务大数据和开放政府数据工作、建立全流程绩效监管体系、推动小微企业定制化服务、探索整体推进机制等方面提出可行的对策建议，以加强“互联网+政务服务”改革，实现资源共享，加快政府职能转变，为人民群众提供更多更方便的服务，实现政府治理能力的精准化、人性化和现代化。